国有企业财产权能实现方式探索
李贤海
摘要：这是一篇讨论国有企业的所有权和经营权的文章。本质上是论述国有企业财产权能关系。核心是分析国有企业的财产权能制度安排与构建，理论上的创新在于，把市场经济条件下国有企业财产权能通过分享的方式来实现。让国有企业在财产权能分享中把所有权权能与经营权权能在企业层面有机结合。并以此权能关系为前提健全“法人治理”结构，完善现代企业制度建设，实现市场化经营。
关键词：国有企业权能分享实现方式
一、绪论
中国国有企业改革的“两权分离”思路，是针对传统体制下，国有企业是政府部门附属物提出来的，目标是把国有企业从政府部门的怀抱中解放出来，路径是让国有企业拥有企业的经营权，方式是通过政府部门放权。显然，“两权分离”是在政府部门这个层面展开的，是把原来政府部门拥有或者说掌控的国有企业所有权和经营权分开。所有权仍然放在政府部门，经营权下放到国有企业。这就是“两权分离”的改革逻辑，决不是在国有企业层面上实现所谓的“两权分离”。因为国有企业与身俱来就没有所有权，甚至连基本的经营权都不完整。事实上，资本主义企业的经营权、所有权, 不管自有资本所有权, 还是借入资本所有权，所有权和经营权的分离是在企业内部。因此，不能机械地把西方企业的“两权分离”借鉴到中国国国有企业的改革中来。
实践证明，国有企业并没能通过“两权分离”改革，建立起适合市场经济要求的现代企业制度。相反，在“两权分离”改革过程中还使得国有企业在管理上出现权利真空，导致国有企业严重的“政府干预下内部人控制问题”。同时由于企业经营权相对独立的活动, 为企业的短期行为提供了一定的客观条件。此外, 在企业的生产经营全过程中把所有权和经营权割裂开, 导致国家一方面向企业扩权, 一方面又不得不强化行政手段, 来保护自己的所有权不受损害；企业则由于只有相对独立的经营权, 不可能建立相对有效的风险应对机制。“两权分离”既是国有企业改革的方式、方法和路径，但又是国有企业改革深化的艰难关口。
问题的核心在于所有权权能安排问题得到解决。鉴于此，有必要创新以国有企业权能分享角度探讨国企改革和治理安排问题。
二、国有企业权能分享基本框架
建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，必须根据社会主义市场经济运行规律和国有资产管理要求以及国有企业的经营需要，在多层面和不同主体之间分享国有企业的财产权能，构建起明确清晰的财产权能关系。
国有企业所有权权能分享认识和实现问题。股权是因为出资或者说由出资者投资于公司成为股东而形成的。股东的形成和股权的产生，使国有企业资产的所有权行使方式发生了改变。出资人代表在出资前可以对国有资产依法直接行使所有权。但当出资人由于出资变成股东身份后，自己不再直接行使所有权的权能，从而改变了行使所有权的方式。根据我国公司法规定，出资人将其财产投资于公司，必须办理财产转移手续，不再独自享有对此财产的所有权，且出资人将财产投资于公司后，不得抽回其出资。这就清楚地表明，出资人将财产投资于公司后，不再拥有对该财产的控制权，不能将其投资抽回。即使公司解散或清算，出资人也不可能再取回原资产。因此，出资人代表与股东身份是不同的。出资人代表在没有成为股东之前，如果将资产借与或出租给他人使用，可以收回其财产。出资人享有资产的全部所有权。如果出资人通过投资成为公司股东，则其财产所有权成为公司法人财产权的组成部分。作为股东享有的权利并非是其出资财产的所有权了。出资人必须通过拥有公司股权去分享公司资产所有权权能。这种权能因为是出资人转让其出资财产的所有权而取得的，所以其权能内容是广泛的。主要在三个方面。一是，为出资人利益而行使的权利。如参加股利分配，股份转让以及公司剩余财产分配等。二是，为公司利益行使的权利。如重大经营决策的表决权等。三是，股权的责任有限性。出资人仅以出资额为限承担公司债务责任。这种权能分享是出资人从公司完整的财产权能结构中通过股权的方式来实现。并且通过规范的法人治理结构和完善的现代企业制度来完成。
在现代企业制度中，公司法人财产权是独立的，是由公司法人享有和支配的。也就是由公司法人治理结构来享有和支配的。另外还有就是出资人作为公司的投资者以股东的身份享有其资产份额的股权。对于国有和国有控股及参股企业来说，国家出资形成的企业国有资产所有权属于国家，它决定着国有企业的公有制属性、决定着国家对国有资产的管理和监督、决定着国家对国有资产收益的获取和对国有资产的最终支配。但同时，由于这些国有资产的企业投资和商业化的运作，使这些企业国有资产的财产权能实现方式必须按照企业市场化运行的要求来行使。由此，我们说国有企业财产权能的分享是在企业层面的分享。由于国有企业资产在社会主义市场经济条件下的现代权益制度中其权能归属具有这样的特殊性。因此，国有企业权能分享是在坚持公有制前提下的社会主义市场经济中有效实现国有企业资产的监督管理，维护国家基本经济制度，巩固和发展国有经济，加快国有企业的现代企业制度建设，发挥国有企业在国民经济中的主导作用，促进社会主义市场经济发展的有益探索方式。
国有企业资产权能的分享，法律上的分享是指企业国有资产属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有资产所有权。国务院和地方人民政府依照法律、行政法规，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。在实际工作中，目前是由国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，对企业国有资产进行监督管理。这就表明分享必须是由授权决定的。其次，在特殊情况下，国家可以依法统一调用、处置企业国有资产，也就是说，企业国有资产最终归属权是国家所有。
经济意义上的实际分享由国有资产出资到国有企业成为企业法人资产所决定。企业国有资产权能的分享是具体且实际的。这表现出三个特征。其一，权能分享的企业化特征。分享是在国有企业组织里来具体实现的，这是由国有资产的企业化决定了权能的企业化，国有资产的权能成了企业资产权能的组成部分，或者说国有资产已转化为企业的股权。不能把这些权能理解成从政府机关下放到企业。必须认识到这些权能必须在企业内行使。也只能通过企业的法人治理结构来行使这些权能。其二，权能分享的商务性特征。分享不再是一种行政性的要求或者带有行政性。这是因为国有企业的企业国有资产是以赢利为目的的商务性运作。这种分享是以国有资产的权能在商务运营中的有效行使，而保证股东利益的一种分享。另外，利益的分享也是重要内容。其三，权能分享的市场化特征。这是由国有企业的市场化经营所要求的。国有企业不再是行政机关的附属物，而是市场经济中的经营主体。国有企业的股东主体，经营者主体都应该是社会化的或者说是市场化的。权能分享主体从企业这个层面上来看应该是开放性的，这样才能使国有企业最佳配置市场经济资源保持长久活力。
分享的结构关系图：
分享主体。国有企业的所有权权能分享问题之所以比国有企业的经营权分享难于认识和分析，是因为在过去传统的国有资产管理体制下，没有一个国有资产管理和监督的人格化代表或者说单位。现在有了专门的国有资产监督管理机构，使得我们容易理解和把握国有企业所有权权能分享主体，各级政府部门的国有资产监督管理机构，实际上就是国有企业所有权权能的分享主体。《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条指出，“国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。国有资产管理和监督部门就应该是国有企业所有权的人格化代表。
分享内容。国有资产的所有权能所包含的方面都应该是分享主体拥有的。理论上来讲主要是剩余控制权和剩余索取权。在实践中，对于国有企业所有权权能的分享内容，因为具体情况的不同，可能更广泛一些。这应该是根据国有资产监督管理的水平和国有企业经营管理的实际情况而变化的。
分享方式。国有企业所有权权能的分享方式显得复杂一些，但也不难理解，因为所有权权能的分享方式问题本质上就是所有权权能的行使问题。实际上是两个层面三个环节的实施路径。
一个层面上是国有资产的监督管理部门从整体上全面对国有企业进行管理和监督。通过国有资产监督管理部门的内部各职能部室对国有企业的人财物进行管理和监督。
另一个层面上是国有资产监督管理部门委派相关人员以股东代表和董事以及监事或者经营者的身份具体参与国有企业的经营管理。在这一层面还包括国有企业法人投资的企业派出的董事、监事、高管人员参与出资企业的经营管理。
三个环节是通过国有企业的股东会、董事会和监事会这三个环节上行使国有企业所有权权能（已经转换成股权），直接参与国有企业的经营决策。
目前的国有资产管理体制和国有企业的法人治理结构都在逐步建立和不断完善之中。如何使之健全而有效，国有资产权能分享的权能清晰，以及与之相应的责权利明确，具有十分重要的作用。
三、国有企业权能分享具体方式
国有企业权能分享具体路径和方式将体现在以下方面：
第一，授权的监督管理机构。国有资产监督管理机构作为授权的出资人代表，依法对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益。管人、管事、管资产。作为国有资产的出资人代表，也还肩负着许多义务。如果出资具体化成国有企业的股权，从国有企业的角度来看国有资产监督管理机构，还有一个股东的身份问题。出资人代表可以是一个抽象的人，而股东代表则必须是一个具体化的。这时需要企业国有资产的监督管理迈出关键的步伐。在《企业国有资产监督管理暂行条例》中明确指出，“国有资产监督管理机构依照公司法的规定，派出股东代表、董事，参加国有控股的公司、国有参股的公司的股东会、董事会。”并要求，“国有控股的公司、国有参股的公司的股东会、董事会决定公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券、任免企业负责人等重大事项时，国有资产监督管理机构派出的股东代表、董事，应当按照国有资产监督管理机构的指示发表意见、行使表决权。”同时，要求“国有资产监督管理机构派出的股东代表、董事，应当将其履行职责的有关情况及时向国有资产监督管理机构报告。”这清楚地表明在国有企业内部的所有者权益有了人格化的代表来履行职责。
因此，企业国有资产出资人代表在机构化的基础上又得以人格化。我们说由国有资产监督管理机构派出的国有企业的股东代表、董事、监事以及经营者。都是维护所有者权益，履行出资人职责的人格化代表。通过这些人格化的主体分享或行使国有企业的所有权权能，彻底解决国有企业所有者缺位的问题。
第二，企业的法人治理结构。国有企业所有权能行使的有效性显然取决于公司的法人治理结构。公司治理结构，是指有关公司董事会的功能、结构、股东的权利等方面的制度安排。公司治理结构的主体，不仅仅是股东，而且还包括利益相关者，如：股东、债权人、经营者、工人等，是一群利益与企业整体利益密切相关的个人或团体。从公司治理的内容或者对象来看，则是以上所说利益相关者的权、责、利关系。也就说是公司剩余索取权和控制权的合理配置问题，让每个利益相关者有监督、约束对方的权利，让每位合理分享公司资源配置的决策权。法人治理结构，就是企业所有权安排的具体化。“公司治理是所有权的实现，而不是所有权的废除。”[1]
第三，市场化的分享主体。国有企业权能狭义分享是指国有体制内的机构组织及其人员对国有企业权能的分享；广义的分享则是指市场化的或者说非国有的机构组织及其人员对国有企业权能的分享。
1.所有权的市场化分享
非国有的市场化的经济主体对国有企业权能的分享实质上就是国有企业投资主体多元化的问题。
内部人控制问题是国有企业内部治理委托—代理问题严重畸形化的反映。其治本策略应该是为国有企业构建一个“人格化”的所有者代表，或者较充分地开放国有股和法人股在流通市场的自由流通，引入外部资本分享国有企业权能来改善国企股东大会和董事会。这种市场化的分享：（1）有利于提高中小股东对公司治理的参与度。（2）有利于塑造公司治理共同的利益基础。（3）有利于优化股价形成机制，使公司治理的根基得到稳固。（4）使公司治理的外部监督机制—控制权市场开始生效。（5）有利于完善对管理层的激励和约束机制。通过对国有企业权能分享来改善公司内部治理，就是为了建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。国企投资主体的多元化，对于国企内部治理改善是十分有效的。
2.经营权的市场化分享
在国有企业的实际经营管理中，国有企业的经营权也是可以实现市场化主体分享的。我们以国有酒店为例来讨论国有企业经营权的市场化分享的途径和方式。
经营权仅仅是维持企业简单再生产的权利。经营权的不同实现方式决定了企业的多种不同经营形式。对于国有资产和资本，国外的经验和国内的实践来看，主要有租赁制、承包制、合同制以及委托经营等方式。如美国在战争中建立的军工企业战后大部分租给波音公司、洛克西德公司、通用电气公司等13家最大的军火公司。1957---1961年间，这13家公司租用国家的资产达到15亿元之多。[2]这些方式普遍而且有效。但问题是仅停留在针对资产、经济指标等具体问题的解决，还未能从产权关系上明确经营权的分享问题。实现经营主体对经营权的分享，并在此基础上完善经营主体适应市场经济需要的体制机制构建。对于国有酒店来说，实践中的答案是肯定的。国有酒店所有权清楚明晰，由其他市场经济主体来分享酒店资产的全部或部分经营权，在明确拥有经营权的前提下建立适应市场要求的机制来经营管理国有酒店资产，使经营权焕发出活力。如，我们让国外的品牌酒店管理公司来经营国有五星级酒店。国有酒店的餐饮、娱乐、保健服务项目，请社会上的经营者经营。我们把这种适应市场化要求而形成的两权分离行为称之为经营权分享，酒店的所有权不改变，捍卫了国有酒店的公有制属性。经营权由其他主体分享以适应市场经济运行机制的要求。获得了酒店经营管理上的双赢。
经营权的分享主要有三方面的内涵：首先是经营权的权利分配。经营权与所有权分离，不再由所有者支配，而是让其他市场主体享有。其次是经营责任的分担，因经营而产生的市场风险由经营权分享者负责。第三是经营收益的分享。经营权分享者从经营中获得相关的利益。与经营权分享相关的权责利机制得以完整构建。
经营权分享的途径和方式。具体的方式办法是多种多样的。主要的特征有以下一些方面。第一是时间上有长期也有短期的。一般是拥有经营权三到五年，也有十年或者更长期的。第二是细分酒店的各种服务功能。有的整体分享酒店的经营权，如外国品牌酒店管理公司负责经营国内五星级酒店。还有大多数是部分地分享酒店个别服务项目的经营权。如酒店的餐饮、娱乐等市场化竞争激烈的项目。第三是投入酒店装修改造资金。酒店只是提供营业场地，装修往往由经营权分享者负责。第四是收益相对固化，酒店所有者的收益一般以房屋面积为依据采取租金的形式固定下来，有的一定三年不变，然后逐年按一定的比例提高。第五是经营权分享主体采取市场化招投标的竞争方式确定。体现公平、公正、公开原则。以实现资源的最佳市场配置。
经营权分享的价值和意义在于：其一是让分享的经营权摆脱行政经营的管理制约。其二是让分享的经营权打上市场经济的烙印，具有在市场竞争中进行商务运作的特征和属性。其三是分享的经营权拥有和肩负着盈利的权利和责任。其四是也要接受国有酒店依附于所有权而拥有的相关权责的约束。经营权分享前提下的国有酒店财产权能关系，是对社会主义市场经济条件下企业所有权和经营权分离与结合实现方式的实践与探索，既有理论意义也有实践价值。
结论：
国有企业在企业层面分享国有企业的财产权能，实现国有企业的所有权权能和经营权能在企业内部的有机结合，是完善国有企业法人治理结构，建设现代企业制度的前提和基础。权能分享坚守了国有企业财产的公有制属性，同时也适应了社会主义市场经济建设与运行的内在规律要求。使国有企业成为了规范的市场经济主体。
参考文献：
[1]费方域.企业的产权分析.上海，格致出版社、上海人民出版社，2009.1.
[2]罗红波、戎殿新主编.西欧公有企业.北京，经济日报出版社
作者简介：李贤海（1958---），男，湖北鸿信资产管理有限责任公司高级经济师，华中科技大学博士研究生。
[1]费方域.企业的产权分析.上海，格致出版社、上海人民出版社，2009.1.
[2]罗红波、戎殿新主编.西欧公有企业.北京，经济日报出版社，1994.